Как правило, после того, как в ходе проверки, иного КНМ инспектор обнаружил нарушения и зафиксировал их в Акте проверки, Акте КНМ, он сам или иное уполномоченное лицо надзорного органа составляет в отношении виновных в нарушении лиц протокол об административном нарушении. В основу протокола в качестве доказательства события нарушения берется именно Акт проверки или иного КНМ.
Однако - если мораторий запрещает приходить с проверкой, а нарушения имеются, - надзорные органы зачастую составляли протоколы просто по правилам КоАП, собирая доказательства нарушений в рамках КоАП РФ, не опираясь на материалы проверок. Суды не усматривали в данной практике ничего незаконного, так как "действующее законодательство не ограничивает способы непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, исключительно проведением контрольно-надзорных мероприятий" (см., например, постановления Девятнадцатого ААС от 01.02.2022 N 19АП-7527/21, Одиннадцатого ААС от 27.01.2022 N 11АП-21172/21 и другие).
Учитывая данную практику (сначала пунктом 9 Постановления N 336, а с 25.07.2022 и впредь - федеральным законом, а именно ч. 3.1 и примечанием к ст. 28.1 КоАП РФ) надзорным органам запрещено составлять протокол об административном правонарушении в том случае, если состав правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых - это предмет госконтроля (госнадзора, муниципального контроля), а перед тем, как составить протокол об административном правонарушении, надзорный орган не проводил никакого КНМ с взаимодействием по правилам Закона о госконтроле либо проверки по правилам Закона N 294-ФЗ (абзацы 3, 6 и 7 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436). Это, по мнению ведомства, распространяется в том числе на случаи непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов госвласти и ОМСУ, из СМИ (абз. 5 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436, п. 5 письма Минэкономразвития России от 27.03.2024 N Д24и-9260).
Возможность составлять протоколы по таким правонарушениям и без проведения проверок и КНМ с взаимодействием оставлена только для следующих ситуаций:
- после совершения КНД в рамках постоянного госконтроля (госнадзора), постоянного рейда и оформления их результатов (ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ),
- дела по ст. 9.21 КоАП РФ могут быть возбуждены УФАС, ФАС РФ без проведения КНМ в случае, если в поступивших материалах, сообщениях, заявлениях содержатся достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 3.3 ст. 28.1 КоАП РФ),
- дела по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ могут быть возбуждены без проведения КНМ в случае непредставления в Ростехнадзор сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности (ч. 3.4 ст. 28.1 КоАП РФ),
- дела по целому ряду правонарушений, в том числе в сфере обработки персональных данных, могут быть возбуждены Роскомнадзором без проведения КНМ с взаимодействием (ч. 3.5 ст. 28.1 КоАП РФ).
Кроме того, возбуждать дело об административном правонарушении можно и без предварительного КНМ, если:
- необходимо применить временный запрет деятельности как меру обеспечения производства по делу об АП (ч. 3.2 ст. 28.1 КоАП РФ),
- это производство по делу об административном правонарушении, зафиксированном через фото-видео аппаратуру (абз. 11 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
Отметим, что судебная практика по данному вопросу (возбуждение дела без КНМ) противоречива (постановления Тринадцатого ААС от 16.05.2023 N 13АП-3616/23, АС Восточно-Сибирского округа от 25.05.2023 N Ф02-2396/23, АС Уральского округа от 20.10.2023 N Ф09-6321/23 и от 26.05.2023 N Ф09-2514/23, АС Центрального округа от 27.04.2023 N Ф10-1280/23, АС Поволжского округа от 24.10.2023 N Ф06-8658/23 и от 27.04.2023 N Ф06-1514/23, АС Северо-Кавказского округа от 15.05.2023 N Ф08-4053/23, АС Московского округа от 02.05.2023 N Ф05-7883/23). Однако постановлением АС Московского округа от 31.03.2023 N Ф05-1094/23 (оставлено без изменения определением ВС РФ от 01.08.2023 N 305-ЭС23-12646) отмечено, что Постановление N 336 не содержит каких-либо правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам КНМ, а у административного органа есть объективная возможность и обязанность провести проверку по заявлению (жалобе) гражданина и принять мотивированное решение.