В соответствии с ч. 2 ст. 90 ФЗ 248 в случае выявления при проведении КНМ нарушений обязательных требований контролируемым лицом КНО в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан принять одно из возможных решений, в том числе может выдать предписание.
Муниципальный земельный контроль установлен статьей 72 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.
При этом, Земельным кодексом РФ ни полномочия на выдачу предписания, ни запрет на это не установлен.
В связи с чем Минэкономразвития России неоднократно выражало позицию, что выдача предписаний в муниципальном земельном контроле возможна с учетом общих норм ФЗ 248 (ст. 90).
С другой стороны, особенности конструкции предмета муниципального земельного контроля (ч. 4 ст. 72 ЗК РФ) таковы, что полномочия муниципального контроля на законодательном уровне «усечены», ограничены направлением акта КНМ в органы государственного земельного контроля.
Это позволило Конституционному Суду РФ выразить позицию, что в отличие от органов государственного земельного надзора должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно выносить обязательные для исполнения предписания.
Вместе с тем, предметом рассмотрения КС РФ указанный вопрос не был. А у Конституционного Суда РФ, как судебного органа конституционного контроля, отсутствуют нормотворческие права. Указанное решение КС РФ может применяться судами в рамках рассмотрения конкретных дел.
Однако, очевидно, что имеется некая неопределенность в правовом регулировании. Исходя из особенностей конструкции земельного контроля необходимо прямое указание на возможность выдачи предписания в ст. 72 ЗК РФ. Для других видов муниципального контроля в этом нет необходимости, так как КНО обладают в них всем комплексом полномочий.
Указанный способ правового регулирования применялся и до введения в действие ФЗ 248. В соответствии с ФЗ 294 региональные органы власти имели возможность устанавливать некоторые особенности земельного контроля на региональном уровне, чем и пользовались, конкретизируя, в ряде случаев, указанную неясность правового регулирования. В рамках ФЗ 248 принятие региональных законодательных актов в части муниципального земельного контроля не допускается.
Устранение данной неопределенности в положении о виде контроля невозможно в силу прямого указания, что такие нормы могут быть установлены только законодательством РФ, ФЗ о виде контроля (ч. 5 ст. 3, ч. 2 ст. 90, ч.3 ст. 90 ФЗ 248).
Выводы:
Ни ФЗ 248, ни ЗК РФ не содержат прямого запрета на выдачу предписаний органом муниципального земельного контроля.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ 248 установлен приоритет правового регулирования ФЗ 248, который предусматривает общий перечень решений, принимаемых по итогам КНМ (в том числе право выдачи предписаний), для всех видов контроля.
Вместе с тем, в целях реализации принципа ясности и определенности правового регулирования, требуется конкретизация (прямое указание) в земельном законодательстве полномочий по выдаче предписаний в рамках муниципального земельного контроля.